ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ: Το Μεταρρυθμιστικό Πρόγραμμα Καλλικράτης (ΜΠΚ), είναι το πιο πρόσφατο και τρέχον σήμερα πολιτικό, θεσμικό, νομικό, διοικητικό και τεχνοκρατικό εγχείρημα στο πλαίσιο των Νέων Πολιτικών οι οποίες έχουν ως σκοπό την αναβάθμιση της οργανωτικο-διοικητικής και της δομο-λειτουργικής συγκρότησης των Οργανισμών Τοπικής και Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης σε συνδυασμό με την Αποκεντρωμένη Διοίκηση του Κράτους.

Το ΜΠΚ είναι η τελευταία γενεά των κυμάτων μεταρρύθμισης των ΟΤΑ στο πλαίσιο του Διοικητικού Συστήματος της χώρας, οι οποίες ξεκίνησαν με αφετηρία το Σύνταγμα του 1975. Μεταρρυθμιστικά κύματα οι δέσμες αλλαγών που βαίνουν παράλληλα και συνδυασμένα με το σταδιακό και προοδευτικό εξευρωπαϊσμό της χώρας στο πλαίσιο της διεύρυνσης και της εμβάθυνσης του ευρωπαϊκού εγχειρήματος στον οδικό χάρτη προς την ολοκλήρωση  και την πολιτική ένωση. Λαμβάνοντας υπόψη τις συγκυρίες που σχετίζονται με την Ελληνική κρίση στο πλαίσιο των οποίων θεσπίστηκε και  εφαρμόστηκε το Πρόγραμμα Καλλικράτης κατά την πρώτη περίοδο της νηπιακής του ηλικίας καθώς επίσης τις εξελίξεις ενόψει των επερχόμενων διπλών εκλογών για την ανάδειξη των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και την ανάδειξη των οργάνων της Τοπικής και της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης, στο άρθρο διατυπώνεται μια αξιολόγηση των πεπραγμένων του ΜΠΚ και προτείνονται παρεμβάσεις για την εξουδετέρωση κάποιων δυσλειτουργιών σε συνδυασμό με αλλαγές που μπορούν να βελτιώσουν την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα του μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος κατά τη δεύτερη περίοδο της εφαρμογής του. Ιδιαίτερα στο πλαίσιο της επερχομένης Συνταγματικής Μεταρρύθμισης που δίνεται η ευκαιρία για μια πραγματική αλλαγή σε θέματα που άπτονται τη σχέσης μεταξύ Κεντρικής Διοίκησης και ΟΤΑ στο πλαίσιο του Διοικητικού Συστήματος της χώρας και των Ευρωπαϊκών Πολιτικών της Συνοχής και της Περιφερειακής (Τοπικής) Βιώσιμης και Αειφόρου Ανάπτυξης. 
ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΤΗΣ ΝΗΠΙΑΚΗΣ ΗΛΙΚΙΑΣ ΤΟΥ ΜΠΚ:
1. Ελλειμματική γνώση και αφομοίωση του ΜΠΚ. Υπήρξε σύγχυση σε όλα τα επίπεδα (κεντρικό κράτος, αποκεντρωμένη διοίκηση, αυτοδιοίκηση, πολίτες, κ.λπ.) για το περιεχόμενο του ΜΠΚ τόσο από τη στενή, stricto sensu, νομοτυπική πλευρά όσο και από τη διευρυμένη, lato sensu, διάσταση της ουσίας και του πνεύματος του Νόμου 3852/2010.
2. Το βασικό Νόμο 3852/2020 του ΜΠΚ ακολούθησε ένα μεγάλο πλήθος τροποποιήσεων, διατάξεων, εγκυκλίων, κ.λπ. που αντί να φωτίσουν και να απλοποιήσουν το ζήτημα, το κατέστησαν ακόμη πιο πολύπλοκο.
3. Νομοτυπικές παλινδρομήσεις ή καθυστερήσεις στα ζητήματα «μεταβίβασης αρμοδιοτήτων». Ένα σημαντικό μέρος των διατάξεων του ΜΠΚ παραμένει ανενεργό επειδή δεν έχουν εκδοθεί τα προβλεπόμενα Προεδρικά Διατάγματα και οι σχετικές Υπουργικές Αποφάσεις.
4. Το Κεντρικό Κράτος φανερώνει ατολμία ή μικρή διάθεση να προχωρήσει στην Αποκέντρωση. Εμφορείται με αθεράπευτο συγκεντρωτισμό και, πιο ειδικά, η πολιτική εξουσία σε επίπεδο Υπουργών προσπαθεί με κάθε τρόπο να διατηρήσει τον εξουσιαστικό έλεγχο επί της Αυτοδιοίκησης.
5. Το Κεντρικό Κράτος, η Πολιτεία, επιδεικνύει ένα έλλειμμα εμπιστοσύνης στους ΟΤΑ μη έχοντας κατανοήσει ότι χωρίς την Αυτοδιοίκηση ή με την Αυτοδιοίκηση ευρισκόμενη σε οικονομικό και θεσμικό αδιέξοδο, δεν είναι δυνατή η επιδιωκόμενη ανασυγκρότηση του τόπου.
6. Η κομματοκρατία, ο παρεϊσμός, οι πελατειακές σχέσεις και τα συμπαρομαρτούντα δεν έχουν εξαλειφθεί ιδιαίτερα σε ότι αφορά στη διανομή των θέσεων εξουσίας των αυτοδιοικητικών δομών.
7. Η αναξιοκρατία συνεχίζει να βασιλεύει σε επίπεδο διορισμού των πάσης φύσεως μετακλητών στους Δήμους και στις Περιφέρειες. Ανάλογα φαινόμενα παρατηρούνται στην επιλογή των υποψηφίων των συνδυασμών όπου πρυτανεύει η ψηφοθηρία και ο καιροσκοπισμός με αποτέλεσμα την υποβάθμιση της ποιότητας σύνθεσης των Δημοτικών και των Περιφερειακών Συμβουλίων.
8. Η Αποκεντρωμένη Διοίκηση με τους αναξιοκρατικά διορισμένους Γενικούς Γραμματείς συνεχίζει να διαδραματίζει το ρόλο του «μακριού βραχίονα» της Κεντρικής Διοίκησης και της Πολιτικής Εξουσίας.
9. Η γνώση, η κουλτούρα και η πείρα της «ευρωπαϊκοποίησης» των ΟΤΑ, παραμένει στάσιμη και σε χαμηλά επίπεδα με αποκορύφωμα στα πεδία της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης και του Δημοκρατικού Προγραμματισμού καθώς και στη Διαχείριση των Ευρωπαϊκών Προγραμμάτων (που να επιφέρουν πραγματικό και διατηρήσιμο αναπτυξιακό αποτέλεσμα).
10. Η γραφειοκρατία των δομών υποφέρει από όλα τα γνωστά μειονεκτήματα που επιδεικνύει ο Δημόσιος Τομέας στην Ελλάδα. Το «τεχνοκρατικό έλλειμμα» της γραφειοκρατίας είναι πασιφανές σχεδόν επί παντός του επιστητού (σύλληψη ιδεών, σχεδιασμός, μελέτη, προγραμματισμός, παρακολούθηση, έλεγχος, αποτίμηση, αξιολόγηση, κ.λπ.).
11. H αποκέντρωση αρμοδιοτήτων δεν συνοδεύεται από ανάλογη αποκέντρωση πόρων και προσωπικού. Το νομοσχέδιο για τον Καλλικράτη αναφέρεται στις πηγές των ΚΑΠ (Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι), που προέρχονται από τον Φόρο Εισοδήματος Φυσικών και Νομικών Προσώπων (ΦΕΦΝΠ), τον Φόρο Προστιθέμενης Αξίας (ΦΠΑ) και τον Φόρο Ακίνητης Περιουσίας (ΦΑΠ), πλην όμως αυτό δεν αποτελεί καμία εγγύηση σταθερής χρηματοδότησης. Όταν, λοιπόν, οι πόροι δεν ορίζονται συγκεκριμένα, αυτοί μπορεί να περιορίζονται κατά βούληση της κυβέρνησης, η οποία, στη συγκεκριμένη συγκυρία αλλά και σε βάθος χρόνου τουλάχιστον 10ετίας, είναι δεδηλωμένη και μεταφράζεται στη δραματική μείωση των πόρων που αφορούν σε κοινωνικές δαπάνες.
12. Παραμένουν προβλήματα επικάλυψης αρμοδιοτήτων, διαιώνισης των συναρμοδιοτήτων με αποτέλεσμα την αδράνεια και τη διάχυση της ευθύνης που φθάνει βεβαίως στην τελική της ακύρωση. Μεγάλο πρόβλημα αποτελούν επίσης, οι ασάφειες και η κωλυσιεργία όσον αφορά στη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από τη κεντρική διοίκηση στις νέες αιρετές Περιφέρειες. Συνολικά οι αιρετές Περιφέρειες ασκούν 304 αρμοδιότητες. Τα προβλήματα διαφαίνονται αν διαβαστούν εκ παραλλήλου οι αρμοδιότητες της αιρετής Περιφέρειας με αυτές της Αποκεντρωμένης Διοίκησης.
13.  Έλλειμμα συντονισμού με τις αποκεντρωμένες και τις αποσυγκεντρωμένες δομές του κεντρικού κράτους οι οποίες δραστηριοποιούνται στον εδαφικό χώρο των ΟΤΑ (Αγροτικά ζητήματα, διαχείριση υδάτων, κ.λπ.)
14. Έλλειμμα συντονισμού στα ζητήματα Διαχείρισης των Τομεακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων με τα ΠΕΠ και τους μηχανισμούς διαχείρισης αυτών.
15. Ανάλογες καταστάσεις εμφανίζονται στα θέματα διαχείρισης των Αναπτυξιακών Νόμων, στο Χωροταξικό Σχεδιασμό, κ.λπ.
16. Η περιφερειακή κρατική διοίκηση (δηλαδή η Αποκεντρωμένη Διοίκηση) επιβάλλεται από το Σύνταγμα και δεν θα μπορούσε να μην υφίσταται. Όμως ο ρόλος της Αυτοδιοικητικής Περιφέρειας φαίνεται να δημιουργεί μια νέα πραγματικότητα και να τίθεται θεσμικό ζήτημα ισορροπίας από τη στιγμή μάλιστα που η εποπτεία, κατά τις πάγιες διατάξεις, δεν ανήκει στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση αλλά σε μια άλλη ανεξάρτητη υπηρεσία (Αυτοτελής Υπηρεσία ΟΤΑ), οπότε η Αποκεντρωμένη Διοίκηση χάνει μια σημαντική αρμοδιότητα.  Στο ζήτημα της μεταφοράς κρατικών και ανακατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των δύο βαθμών αυτοδιοίκησης, ένα σχέδιο ουσιαστικής αποκέντρωσης πρέπει να περιλαμβάνει μεταβίβαση κυρίως στον β΄ βαθμό όλων των αρμοδιοτήτων της κρατικής περιφέρειας, όπως και όλων των αποκεντρωμένων υπηρεσιών του κράτους.  Εξαίρεση από τη μεταβίβαση πρέπει να υπάρξει στις αρμοδιότητες των Υπουργείων Εξωτερικών, Εθνικής Άμυνας, Προστασίας του Πολίτη, Δικαιοσύνης, Οικονομικών και Πολιτισμού (τομέας Αρχαιολογίας). Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να καταργηθούν η κρατική περιφέρεια και όλες οι αποκεντρωμένες μονοκλαδικές δομές των Υπουργείων (Αγροτικής Ανάπτυξης, Εργασίας, κ.τ.λ.) στις περιφέρειες και τους νομούς, και να μην επιτρέπεται να υπάρχουν σ’ αυτό το επίπεδο αποκεντρωμένες κρατικές υπηρεσίες με αντικείμενα παράλληλα με αυτά της αυτοδιοίκησης.
17. Απροθυμία της Κεντρικής Διοίκησης να εφαρμόσει την Αποκέντρωση με το να μεταφέρει τη διαχείριση διαφόρων σοβαρών ζητημάτων (Επιχειρησιακά Προγράμματα, Χωροταξικό Σχεδιασμό, Αναπτυξιακό Νόμο, κ.λπ.) στις Περιφέρειες. Η μεταρρύθμιση του Καλλικράτη μπορεί να προσέγγισε μεν ενιαία τις δύο βαθμίδες της αυτοδιοίκησης και  την αποκεντρωμένη διοίκηση, δεν έλυσε όμως το πρόβλημα του κατακερματισμού που εξακολουθεί να υπάρχει στη διοίκηση  των αποκεντρωμένων κρατικών λειτουργιών και αρμοδιοτήτων.  Το αποτέλεσμα είναι η Αποκεντρωμένη Διοίκηση και ο διορισμένος από την κυβέρνηση Γενικός Γραμματέας να μην αποτελούν το ενιαίο κέντρο διοίκησης των αποκεντρωμένων στην αντίστοιχη περιφέρεια κρατικών λειτουργιών και αρμοδιοτήτων, αφού δίπλα τους υπάρχουν και λειτουργούν ανεξάρτητα, αναφερόμενες στα οικεία υπουργεία,  οι Υγειονομικές Περιφέρειες,  οι Περιφερειακές Διευθύνσεις Εκπαίδευσης, τα περιφερειακά όργανα της Αστυνομίας, της Πυροσβεστικής και του Λιμενικού Σώματος, οι υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών, του Υπουργείου Πολιτισμού κλπ. 
18. Απροθυμία της Κεντρικής Διοίκησης να περιοριστεί σε ένα ρόλο επιτελικού κράτους – στρατηγείου και εποπτείας μεταφέροντας αρμοδιότητες με τους αντίστοιχους πόρους στην Αυτοδιοίκηση.
19. Διαταρακτικές παρεμβάσεις του Κεντρικού Κράτους στις διαβαθμικές σχέσεις μεταξύ των δυο βαθμών αυτοδιοίκησης ένεκα παραγοντισμού, ρουσφετολογίας και κομματο-κρατίας.
20. Η μεταρρύθμιση που επιχειρήθηκε με το ΜΠΚ περιορίστηκε ουσιαστικά μόνο στους ΟΤΑ α΄ και β΄ βαθμού. Είναι μια ατελής και ανολοκλήρωτη μεταρρύθμιση γιατί δεν είχε ουσιαστική παρέμβαση στη μεταρρύθμιση του θεσμού της Αποκεντρωμένης Διοίκησης και δε συμπεριέλαβε τις απαραίτητες μεταρρυθμίσεις του Κεντρικού Κράτους. Το ΜΠΚ χαρακτηρίζεται από μια βασική καινοτομία: ότι επιχειρήθηκε, για πρώτη φορά, συνολική  προσέγγιση των δύο βαθμίδων της αυτοδιοίκησης και  της αποκεντρωμένης διοίκησης. Η βασική του αδυναμία είναι ότι δεν περιέλαβε την κορυφαία   των μεταρρυθμίσεων,   δηλαδή τη ριζική αλλαγή  της δομής και λειτουργίας της κεντρικής Διοίκησης, που   παραμένει κεντρικό πολιτικό ζήτημα της χώρας και μεγάλος εθνικός στόχος.  Αναγκαία, αλλά όχι ικανή συνθήκη για την επίτευξη του στόχου αυτού είναι η ενίσχυση της των κεντρικών υπηρεσιών του κράτους και παράλληλα η ενδυνάμωση της αποκέντρωσης με την αντίστοιχη αποκέντρωση πόρων.
21. Είναι χαρακτηριστικό ότι η Αυτοδιοίκηση έχει τη μικρότερη συμμετοχή στο Δημόσιο Χρέος και τη μεγαλύτερη συνεισφορά στον περιορισμό του Ελλείμματος. Και αυτό αποδεικνύεται με αριθμούς. Αντίστροφα,  τα Υπουργεία δεν επιδεικνύουν τα ανάλογα αποτελέσματα. 
22. Παρά την καλή επίδοση των Περιφερειών στη διαχείριση των οικονομικών τους, δυστυχώς, η επίδοση υποδαυλίζεται συνεχώς από τις καθυστερήσεις των οφειλών του Δημοσίου προς τις Περιφέρειες. Μέριμνα της Κυβέρνησης θα πρέπει να είναι η άμεση εξόφληση των οφειλών παρελθόντων ετών και η εξάλειψη όλων των γραφειοκρατικών αγκυλώσεων που δημιουργούν καθυστερήσεις στην «ενταλματοποίηση» των δαπανών που εκτελούν ή θα εκτελεστούν από τις Περιφέρειες
23. Τα διαρκώς αυξανόμενα αιτήματα της κοινωνίας για παροχή υπηρεσιών σε υγεία, εκπαίδευση, πρόνοια και σε απασχόληση, υποδεικνύουν την αδήριτη ανάγκη για στοχευμένη ενίσχυση των τοπικών/περιφερειακών δομών. Ο τρόπος που διαμορφώνεται η σχέση της Αυτοδιοίκησης με τη λειτουργία ενός κοινωνικού κράτους σήμερα, φανερώνει πως η Αυτοδιοίκηση θα έπρεπε να είναι ο βασικότερος πυλώνας στήριξης της ελληνικής κοινωνίας που δυστυχώς στερείται των απαραίτητων πόρων για την εκπλήρωση των στόχων της. Κατάσταση η οποία οφείλεται στην απροθυμία και στην αβελτηρία του Κεντρικού Κράτους.
24. Διανύοντας μια εποχή πρωτοφανούς ύφεσης για την ελληνική οικονομία, παρατηρούμε πως οι δράσεις του κράτους και κυρίως οι ενέργειες με τις οποίες το κράτος εκφράζεται μέσω της Αυτοδιοίκησης, συρρικνώνονται συνεχώς, τόσο σε ανθρώπινο και υλικό δυναμικό όσο και στους απαραίτητους πόρους για την εκτέλεση των έργων τα οποία είτε καθυστερούν είτε λείπουν από τα Ταμεία των Περιφερειών.
25. Πολλοί από τους νέους θεσμούς που επέβαλε το ΜΠΚ είτε δε λειτούργησαν (λ.χ. Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης) είτε λειτούργησαν επιφανειακά, επιδερμικά, εικονικά και πλασματικά για το «θεαθήναι» χωρίς να επιφέρουν το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα.
26. Τεχνοκρατικά εργαλεία με τα οποία θα μπορούσε να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των ΟΤΑ είτε δε συγκροτήθηκαν και δεν εφαρμόστηκαν είτε παρέμειναν «επί χάρτου» χωρίς ποτέ να εφαρμοστούν επί της ουσίας.
COPYRIGHT: Το κείμενο είναι απόσπασμα από σχετική μελέτη του συγγραφέα που αναφέρεται στον Εξευρωπαϊσμό των ΟΤΑ. Μπορεί να χρησιμοποιηθεί από τους υποψηφίους κατά την προεκλογική περίοδο για την ανάδειξη των οργάνων των ΟΤΑ χωρίς να υπάρχει ρήτρα διασφάλισης των πνευματικών δικαιωμάτων παρά μόνο η δέσμευση για την τήρηση της Δεοντολογίας της Βιβλιογραφικής Αναφοράς.

Κωνσταντίνος Γαλιώτος
Πολ.Μηχ. Ε.Μ.Π., M.Sc. Περιφερειακή Πολιτική U.K.

Ο Κωνσταντίνος Γαλιώτος είναι Πολιτικός Μηχανικός του Εθνικού Μετσόβιου Πολυτεχνείου (1976) και έχει Master of Science από το Πανεπιστήμιο του Birmingham, U.K. (1979). Είναι έφεδρος ανθυπολοχαγός του Όπλου του Μηχανικού με ειδική εκπαίδευση στη Σχολή Πολέμου. Έχει διατελέσει Σύμβουλος του Υπουργείου Ανάπτυξης (2 φορές), του Υπουργείου Εμπορικής Ναυτιλίας, της Γ.Γ. της Περιφέρειας Ανατολικής Μακεδονίας και Θράκης, του Οργανισμού Προώθησης Εξαγωγών, Επιστημονικός Συνεργάτης του Δήμου Τρίπολης και σήμερα είναι Ειδικός Σύμβουλος Περιφερειακής Πολιτικής και Ανάπτυξης της Περιφέρειας Πελοποννήσου. Ως ειδικός εμπειρογνώμονας του Υπουργείου Εξωτερικών, συμμετείχε σε διμερείς ναυτιλιακές συμφωνίες μεταξύ Ελλάδας και Κίνας στο Πεκίνο και στη Σαγκάη (1996). Έχει εκπονήσει μελέτες, έρευνες, καταγραφές, πραγματογνωμοσύνες και άλλες συναφείς επιστημονικές εργασίες σε πολλά πεδία εξειδίκευσης: 1. Επιστήμη Πολιτικού (μελέτες, επιβλέψεις) 2. Σεισμομηχανική, Εδαφομηχανική, Έλεγχος Ποιότητας, Θεμελιώσεις 3. Περιβάλλοντος και Ενεργείας (Περιβαλλοντικές Επιπτώσεις, Διαχείριση Αποβλήτων, Ανακύκληση, ΑΠΕ) 4. Ευρωπαϊκών Πολιτικών και Διαχείρισης Ευρωπαϊκών Προγραμμάτων 5. Περιφερειακής Πολιτικής και Ανάπτυξης (Στρατηγικός Σχεδιασμός, Επιχειρησιακός Προγραμματισμός, Ειδικά Αναπτυξιακά Σχέδια) 6. Οικονομοτεχνικές Μελέτες, SWOT και PEST αναλύσεις, Μελέτες Δημοσιότητας, Μελέτες Διοίκησης και Οργάνωσης ΟΤΑ, Επιχειρηματικά και Επιχειρησιακά Σχέδια για επενδύσεις, Στατιστικές Έρευνες, Μελέτες Οργάνωσης και Διοίκησης Επιχειρήσεων, Μελέτες Ελληνικής Εξωτερικής Πολιτικής, Ποντοπόρου Εμπορικής Ναυτιλίας, Λιμενικών Υποδομών, Μεταφορών, Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου, Πολιτισμού και Τουρισμού 7. Αξιολόγηση και Επιλογή Προσωπικού για ΔΕΚΟ, Τράπεζες και Μεγάλες Ελληνικές και Πολυεθνικές Επιχειρήσεις. Έχει πραγματοποιήσει ομιλίες και εισηγήσεις σε fora, ΜΜΕ, ημερίδες και σεμινάρια και έχει δημοσιεύσει άρθρα με ποικίλη θεματολογία. Έχει συγγραφική δράση με πολυάριθμες Μονογραφίες για εξειδικευμένα θέματα, Ενημερωτικά Δελτία και Ειδικές Εκδόσεις.